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Qu'est-ce qu'une loi ?
 
Qu'est-ce qu'une ordonnance ?
 

Qu'est-ce qu'un décret ?
 

Qu'est-ce qu'un arrêté ?
 

Qu'est-ce qu'une circulaire/note de service ?
 

Quelle hiérarchie ?



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Les recours
 
Glossaire juridique




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Cette page n'a pour but que de donner des renseignements et des informations à caractère documentaire sur les textes relatifs à la fonction publique. Ce n'est donc pas un espace de consultation juridique. Cette dernière est réglementée par le titre II de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971. Les infractions sont, en outre, réprimées par les articles 72 et suivants de la loi avec des amendes pouvant aller jusqu'à 4 500 € voire 9 000 € et 6 mois de prison en cas de récidive.

 

La hiérarchie
normative


      Les textes normatif peuvent être de nature différente, leur nature étant liée à la position institutionnelle de leur auteur. Tous ces textes n'ont pas la même valeur ; il existe une hiérachie dans la valeur normative des textes, hiérarchie qu'il importe de connaître dans le cadre d'un recours engagé devant une juridiction administrative.

Qu'est-ce qu'une loi ?
Au sens large, une «loi» est une disposition normative, c'est-à-dire une règle, d'application obligatoire. Au sens étroit, il s'agit d'une disposition normative votée par le Parlement.
Dans le premier sens la loi est un terme générique désignant tous les actes, quels qu'ils soient dans la hiérarchie des normes (normes constitutionnelles, normes légales au sens étroit, normes réglementaires).
Dans le second, la loi est une disposition normative prise par une délibération du Parlement par opposition au «"règlement» qui est émis par une des autorités administratives auxquelles les lois constitutionnelles ont conféré un pouvoir réglementaire. On distingue le «décret», acte pris par le président de la république et l'«arrêté» qui est pris par les ministres, les préfets, les sous-préfets et par les maires en fonction des attributions que leur confèrent la Constitution et les lois.
La Constitution du 4 octobre 1958 dans son article 34 a réglé le partage entre le domaine réservé au pouvoir parlementaire et celui qui appartient au domaine réglementaire.
L'application d'une loi au sens étroit peut être précisée par un texte pris par le pouvoir exécutif, tel qu'un décret d'application, lui-même éventuellement interprété par une circulaire ou une note de service, l'ensemble de ces textes étant éventuellement par la suite précisés par l'interprétation qui en sera faite par les tribunaux (jurisprudence). Le droit administratif est un droit fortement jurisprudentiel, c'est-à-dire que les juges administratifs ont dégagé au fil du temps de nombreuses règles et ils leur accordent une valeur supérieure aux actes réglementaires même émanant des autorités centrales. Il y a ainsi des notions et des règles juridiques qui ne sont pas écrites dans les lois et les règlements et qui ont cependant une très grande importance.
On distingue d'une part, les lois constitutionnelles (non reconnue par le Conseil constitutionnel ; ce sont des révisions de la Constitution), les lois organiques (prises en application de la Constitution, cette denrière ordonnant des dispositions doivent être prises par voie législative ; contrôle de constitutionnalité obligatoire) et les lois ordinaires (contrôle de constitutionnalité non-obligatoire).

Le respect de la constitutionnalité des lois est assuré par le Conseil Constitutionnel tandis que la légalité des règlements administratifs est contrôlé par les juridictions administratives. Le contrôle de constitutionnalité des lois se fait en France a priori (avant son entrée en vigueur). Ce contrôle est effectué par un organe spécialisé : le Conseil Constitutionnel. Cependant, toutes les lois ne sont pas soumises à un tel contrôle. En effet, le Conseil Constitutionnel doit être saisi, soit par le président de la république, soit par le premier ministre, soit par l'un des deux présidents des chambres du Parlement, soit par soixante députés ou sénateurs. Le Conseil Constitutionnel est alors appelé à se prononcer sur la constitutionnalité de la loi qui lui est soumise. L'avis qu'il rend alors lie le président de la république, qui ne pourra pas promulguer une loi contraire à la Constitution. Il arrive parfois qu'une loi inconstitutionnelle soit en vigueur. C'est la théorie de la loi-écran. Une loi qui n'a pas été soumise au controle du Conseil Constitutionnel peut être promulguée par le président de la république, même si elle est contraire à la Constitution. Le controle s'exerçant a priori, les juges ne peuvent juger de sa constitutionnalité au cours d'un litige. Les actes pris sur la base de cette loi seront donc eux aussi inconstitutionnels. Pourtant, le juge ne pourra les censurer. Il va regarder la conformité de l'acte (administratif ou règlementaire) à la loi, sans apprécier sa conformité à la Constitution. La loi fait écran entre l'acte et la Constitution. Tous les actes qui découlent de la loi inconstitutionnelle seront jugés légaux, même si ils sont en réalité contraire à la Constitution.

La base APLEG sur le site du Sénat permet de contrôler le caractère applicable des lois : elle fournit, pour chaque loi votée depuis juin 1981 (à l'exclusion des lois portant approbation de conventions, traités et accords internationaux), la liste exhaustive des textes réglementaires pris pour leur application. Pour chaque loi, seuls les articles nécessitant des mesures d'application figurent dans la base.


Qu'est-ce qu'une ordonnance ?
Le Gouvernement peut demander au Parlement l’autorisation de prendre lui-même des mesures relevant normalement de la loi afin de mettre en oeuvre son programme (article 38 de la constitution). L’autorisation lui est donnée par le vote d’une loi d’habilitation. Ces actes sont appelés des ordonnances.
Elles ne sont pas inconnues de l’histoire constitutionnelle car elles existaient déjà, sous les IIIe et IVe Républiques, sous le nom de décrets-lois.
Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres et doivent être signées par le président de la république. Une controverse a existé pour savoir si le chef de l’État était obligé de les signer. Le président François Mitterrand a, quant à lui, refusé d’en signer plusieurs pendant la première cohabitation (1986-1988).
Les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication. Mais un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement. Si ce projet n’est pas déposé avant la date fixée par la loi d’habilitation, les ordonnances deviennent caduques. Si le gouvernement est tenu de déposer un projet de loi de ratification, il n'est pas obligé de l'inscrire à l'ordre du jour du parlement. Au final, soit l’ordonnance est approuvée par le parlement et acquiert la valeur de loi, soit elle n’est pas ratifiée et conserve une valeur simplement réglementaire (inférieure à la loi).
Depuis le début de la Ve République, les Gouvernements ont souvent recouru à la procédure des ordonnances pour des sujets très techniques ou des réformes très délicates. On peut ainsi donner l’exemple des "ordonnances Juppé" de 1996 ayant conduit à une importante modification du système de sécurité sociale française.

Qu'est-ce qu'un décret ?
Un décret est un acte réglementaire pris par le président de la république ou le premier ministre dans l’exercice de leurs fonctions respectives.
La plupart des activités politiques et administratives de ces deux autorités se traduisent, sur le plan juridique, par des décrets.
Sur le plan de la forme, le décret comporte d’abord des visas, rappelant les textes sur le fondement desquels le décret est pris, et ensuite un dispositif, divisé en plusieurs articles, précisant le contenu du décret et ses conséquences juridiques.
La portée des décrets est variable. Ils peuvent être réglementaires, lorsqu’ils posent une règle générale, et s’appliquent ainsi à un nombre indéterminé de personnes, ou individuels, lorsqu’ils ne concernent qu’une ou plusieurs personnes déterminées (ex : décret de nomination d’un haut fonctionnaire). Les décrets réglementaires sont hiérarchisés entre eux : les décrets délibérés en Conseil des ministres sont les plus importants, et sont signés par le président de la république ; ensuite, les décrets en Conseil d’État (du Premier ministre), obligatoirement soumis pour avis, avant leur édiction, au Conseil d’État ; enfin, les décrets simples, eux aussi pris par le Premier ministre, et qui constituent le mode le plus fréquent d’exercice du pouvoir réglementaire.
Les décrets sont publiés au Journal Officiel.

Qu'est-ce qu'un arrêté ?
L’arrêté est un acte émanant d’une autorité administrative autre que le président de la république ou le premier ministre. Il peut s’agir des ministres, des préfets, des maires, des présidents de conseil général ou de conseil régional.
Le président de la république et le premier ministre, qui disposent de la possibilité d’édicter des décrets, recourent rarement aux arrêtés, sauf pour organiser leurs services.
Sur le plan de la forme, l’arrêté, comme le décret, comporte à la fois des visas, rappelant les textes qui le fondent, et un dispositif précisant le contenu de l’acte et ses effets juridiques. Ce dispositif se présente en principe, mais ce n’est pas une obligation, en un ou plusieurs articles.
Comme le décret, la portée de l’arrêté peut être variable. Il peut être réglementaire, lorsqu’il pose une règle générale (ex : un arrêté municipal interdisant à toute personne circulant dans une rue d’y stationner), ou individuel (ex : nomination d’un fonctionnaire).


Qu'est-ce qu'une circulaire ou note de service ?
La circulaire est un texte qui permet aux autorités administratives (ministre, recteur, préfet...) d’informer leurs services. Il peut s’agir, par exemple, de faire passer l’information entre les différents services d’un ministère ou du ministère vers ses services déconcentrés sur le terrain. Ces circulaires peuvent prendre d’autres noms, par exemple "note de service" ou encore "instruction".
On compte chaque année plus de 10 000 circulaires rédigées au sein des différents ministères. Le plus souvent, la circulaire est prise à l’occasion de la parution d’un texte (loi, décret...), afin de le présenter aux agents qui vont devoir l’appliquer. Mais la circulaire doit se contenter de l’expliquer, et ne peut rien ajouter au texte.
Le Conseil d’État distinguait traditionnellement : les "circulaires interprétatives", qui se contentaient de rappeler ou de commenter le texte (loi, décret surtout). Elles ne constituaient pas une décision, puisqu’elles ne créaient pas de règle nouvelle et les administrés ne pouvaient pas les attaquer devant le juge administratif ; les "circulaires réglementaires", qui ajoutaient des éléments au texte qu’elles devraient seulement commenter et ainsi créaient des règles nouvelles. Les administrés pouvaient alors attaquer ces circulaires devant le juge administratif. Très souvent, elles étaient annulées, car l’autorité qui les avait rédigées pouvait commenter la loi ou le décret, mais n’était nullement compétente pour ajouter à ces textes.
Depuis l’arrêt de section du Conseil d’État, Mme Duvignères, du 18 décembre 2002, la distinction entre circulaires interprétatives et réglementaires est abandonnée. Le Conseil d’État a fixé, comme nouveau critère de recevabilité pour les recours contre les circulaires, le caractère impératif. Ainsi, toute circulaire dotée de dispositions à caractère impératif est désormais attaquable.


Quelle hiérarchie ?
Le système juridique est organisé selon la théorie de la hiérarchie des normes de Hans Kelsen. Le principe est simple : la hiérarchie entre ces différents textes découle de la position institutionnelle de leur auteur. Plus leur auteur est élevé dans la hiérarchie administrative, plus leur valeur est grande. AInsi les décrets, pris par le président de la république ou le premier ministre, l’emportent par exemple toujours sur les arrêtés, pris par les ministres, les préfets et sous-préfets, etc.).
Au sein de chaque catégorie, le principe demeure le même. C’est pourquoi un décret délibéré en Conseil des ministres, parce qu’il est signé par le président de la république, est supérieur aux décrets signés par le Premier ministre. De la même façon, l’arrêté pris par un ministre l’emporte sur un arrêté signé par un préfet, qui lui-même est supérieur à un arrêté municipal.
Les normes inférieures doivent ainsi être en accord avec ce qui est édicté par la norme supérieure. De cette manière, il ne doit pas, en principe, y avoir de contrariété de décisions puisque l’autorité supérieure l’emporte. Si par hasard la même autorité prend deux décisions contraires, le principe est que la dernière en date l’emporte.

Les différentes normes hiérarchisées sont :
- la Constitution. Elle est la loi fondamentale d'un État. En France, depuis 1971 et la décision Liberté d'association du Conseil constitutionnel, le préambule de la Constitution de 1946 et la déclaration des droits de l'homme et du citoyen sont considérés comme textes à valeur constitutionelle. Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la r épublique, reconnus par le préambule de 1946, sont aussi à valeur constitutionnelle. La Charte de l'environnement de 2004 a été reconnue à valeur constitutionnelle dans la décision du 28 avril 2005, relative à la création du registre international français en ce qui concerne l’immatriculation des navires;

- les traités internationaux;
- les lois et les ordonnances ratifiées. En France, les lois organiques font partie du bloc de supralégalité, et ont donc une valeur juridique supérieure aux lois ordinaires qui n'en font pas partie;
- les ordonnances non ratifiées et les décrets;
- les arrêtés;
- les circulaires et notes de service.